国民政府监察院分区监察制度研究（1935-1949）

【摘要】本文属于制度史研究的范畴。本文的主要研究思路是,将监察院分区监察制度放到近代中国由传统社会向现代社会转型的历史大背景下加以考察,从国家治理现代化的视角进行分析。此前学术界对监察院的研究,往往侧重于制度规定的探讨,从而忽视了制度设计与实际运作的差异。因此,本文将采取宏观考察与个案分析相结合的方法,注重实证性研究。在研究中,以历史学的方法为主导,同时结合行政监察学的理论,并借鉴政治学、法学、管理学等学科的相关知识。南京国民政府实行五权分立的政治体制,作为国家最高监察机关的监察院成立以后,在地方上推行分区监察制度——将全国划分为若干个监察区,设立监察使署,派遣监察使分赴各地,代表中央政府行使监察权。早在南京国民政府实行“训政”之初,监察院分区监察制度就开始酝酿,自1935年起正式实施,1949年国民党政权迁往台湾以后宣告终结。监察院分区监察制度从准备、实施到废止,几乎与国民党统治大陆时期相始终,可以说是南京国民政府行政监察体制的重要组成部分。现代国家行政活动具有广泛性和复杂性,随着行政权力的急剧膨胀,并日益渗透进入社会经济事务的各个领域,客观上要求行政机关强化内部监督,完善自我约束机制,提高自我调控能力,以维持国家机器的正常运转。因此,行政监察就成为了现代政府的一项重要职能,行政监察制度在现代国家政治制度体系中具有不可替代的地位和作用。中共十八届三中全会公报指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。从行政监察的概念和功能来看,行政监察制度应当属于国家治理体系中的监督控制系统。完善的行政监察制度,是现代国家维持其强大的权力渗透能力的重要保证。二十世纪上半叶是一个动荡和剧变的时代,中国社会正处在由传统向现代转型的过渡阶段。监察院分区监察制度的实施,是中国行政监察领域现代化迈出的重要一步。对监察院分区监察制度的研究,可以从一个侧面透视近代中国社会转型时期国家治理现代化的进展情况。而在此前,关于南京国民政府监察院,学术界已有较多的研究论著,但对于监察院分区监察制度却鲜有论及。此外,监察院分区监察制度的设计和运作,也可以为当今中国的廉政制度建设提供历史的借鉴与启示。总之,本课题的研究可以在理论上弥补当前学术研究中的不足,并在实践上对当今中国国家治理体系的完善有所助益。目前,学术界对于监察院分区监察制度,一般是作为监察院研究中的一个分支问题来考虑的,尚缺乏系统的专门研究。大陆学术界关于监察院的研究论著,对监察院分区监察制度的介绍大多较为简略。虽然台湾当局的“监察院”至今还在运作,但监察院分区监察制度是在国民党统治大陆时期实行的,退往台湾后即宣告废止,因此,台湾学术界对这一课题的研究也并不重视。总之,从学术界的研究现状来看,本课题的研究尚有待开拓。笔者认为,监察院分区监察制度既有深远的历史传统和一定的理论基础,又有完整的法律体系为支撑,还经历了全国范围内的长期实践,在中国近代行政监察制度发展史上具有相当重要的地位。我们在研究中,不能仅仅注意到监察院划分监察区和设置监察使署的历史现象,而应当进一步从制度层面加以探讨。根据行文的需要,本文共分为五个部分。第一部分为绪论,包括论文的研究对象,笔者选题的动机,研究的意义,学术界研究动态的回顾以及论文的主要思路、框架与创新之处等。第二部分(即第一章)主要阐述了监察院分区监察制度的沿革,包括其历史传统、理论基础、法律依据和顶层设计。从顶层设计来看,监察院分区监察制度继承并发展了孙中山五权宪法学说中的监察权思想,兼采中西之长,可以说是后发现代化国家在国家治理体系建设方面的一个成功案例。第三部分(即第二章)论述了监察区的划分、监察使署的主要职权和机构设置情况,并对监察使群体的构成进行了重点分析。监察使群体作为监察院推行分区监察制度的主体,整体素质较高,政治经验丰富,历任监察使大都能以清廉自持,尽心履职。第四部分主要探讨监察院分区监察制度的运作,是本文的重点内容。由于江苏监察区(辖区包括当时的江苏省、南京特别市和上海特别市)是南京国民政府的统治中心,因此笔者对江苏监察使署的运作情况进行了重点考察。同时,因考虑到江苏监察区的情况较为特殊,而且该地区在抗战时期大部分沦陷,为了使本文的研究更加全面和具有说服力,笔者又选取了两湖监察使署(辖区包括湖南省和湖北省)和皖赣监察使署(辖区包括安徽省和江西省),分别对其运作情况进行了考察。最后,笔者还对江苏、两湖、皖赣三个监察使署的运作情况进行了比较分析。江苏、两湖、皖赣三个监察使署的运作情况,除了呈现出共同的阶段性特征外,也存在着地区性的差异。为了行文方便,这一部分又分为第三、四、五、六章。最后一个部分(即第七章)是本文的结论。笔者经过分析认为,监察院分区监察制度的实施,对国家治理体系中监督控制系统的完善和国民政府治理能力的提升起到了重要作用。同时也指出,由于中央与地方协同治理机制的缺失,监察院分区监察制度制度陷入了困境——设计上的日益完善与运行中的成效不彰形成了强烈反差,缺乏有效监督与制约的各级地方政权逐渐走向全面腐化,最终动摇了南京国民政府的统治基础。监察院推行分区监察制度的成效虽不如预期,但仍不失为后发现代化国家在国家治理体系建设方面一次有益的尝试。最后,本着以史为鉴的原则,笔者阐述了关于当今中国廉政制度建设的几点思考。本文的主要创新之处是：(一)全面、系统地阐述了监察院分区监察制度的主要内涵和发展脉络,填补了中国近代行政监察制度研究中的空白。(二)运用行政监察学的理论,将南京国民政府监察院明确界定为行政监察机构,厘清了监察院分区监察制度的性质、地位与功能,进而对“近代中国行政监察领域现代化”这一学术命题进行了初步探讨。(三)在实证性研究的基础上,基于国家治理的视角,力图对监察院分区监察制度的设计和运行作出客观的分析与评价,有助于更加全面地认识近代中国社会转型时期政治现代化的进展情况。
【作者】孙宗一；
【导师】朱庆葆；
【作者基本信息】南京大学，中国近现代史，2014，博士
【关键词】国民政府；监察院；分区；行政监察制度；国家治理；

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