山东省扶贫互助资金合作社运行机制研究

【摘要】自实施扶贫开发战略以来，我国财政扶贫资金一直采用自上而下的供给机制，扶贫项目的实际决策与控制权掌握在基层政府及其职能部门手中，这种扶贫机制使得一方面亟待被扶持的贫困农户的真实需求得不到有效表达，另一方面，政府部门也难以实现对财政扶贫资金使用的有效监督。在此背景下，借鉴国际和国内民间组织信贷扶贫模式，2006年以来，国务院和财政部联合在全国范围内开展了扶贫互助资金合作社1（以下全文除标题外简称为“互助社”)，并在几年内得以快速发展。然而，由于该项目目前仍处在试点阶段，其蓬勃发展的同时伴有乱象杂呈，引发纷纷公议。诚然，处于社会主义初级阶段的互助社，与其他社会组织一样，在实践中必然呈现异质性和多样性的特点，它们只有在发展中才有可能逐步规范。本文首先在前人已有的研究基础之上，构建了相对完善的互助社理论框架，借鉴国外类似公益性小额信贷运作的成功经验，回顾中国互助社试点运行七年来的经验和成效；然后，以山东省作为样本研究区域，运用问卷调查法、PROBIT计量模型、动态博弈分析等方法对互助社的总体情况及具体的筹资、管理、运营、风险监管、贫困瞄准五个方面的运作机制进行了较为系统的实证分析。研究内容与得出的主要结论有：（1）互助社是在特定贫困区域，为缓解农村金融发展滞后、金融产品不足、农户生产资金缺乏，特别是贫困农户脱贫致富的突出矛盾，而采取的一种特殊的公益性小贷机构。它与农村合作基金会在组织性质、产权治理结构、资金来源、内控能力、分配机制方面都有本质不同。同时，就金融服务、社区性、合作性而言，互助社与农村资金互助社有明显相似性，但二者的定位和运行机制存在较大差异。从社会资本相关理论出发，发现社会资本对于互助社激励和约束机制的影响，既体现在正式的制度层面，也体现在社会规范、民间准则、文化习俗等非正式规则层面。从合作金融相关理论出发，通过讨论认定了互助社属于合作金融的范畴，同时亦为小贷机构的一种特殊形式。筹资、管理、运营、风险监管、贫困瞄准运作机制构成了互助社运行机制的基本环节和主要内容，这五方面彼此间相互制约、相互促进，构成了一个有机整体。（2）国外小额信贷典型模式的成功实践可为中国互助社运行机制的优化提供重要的经验。即在尊重我国国情的前提下，互助社的运行机制应体现出准确的市场定位、灵活的产品设计、市场化的利率、科学的风险控制，才有可能实现机构的财务可持续性和对贫困人口的有效覆盖。通过对互助社在中国试点七年来的实践回顾，可以发现从互助社的早期探索到初步试点，直到目前的大规模推广，无论是从覆盖范围还是从发展速度来看，在中国财政扶贫史上的确是都是前所未有的。但通过分析互助社的特点、优势以及作用，不难发现正是由于互助社较符合当前我国农村地区底层金融服务缺失的需求特征，才使得这种前所未有的状况具有其历史必然性。总结我国互助社实践经验的启示，即应当：①遵循民主原则的治理理念；②倾向目标群体的治理路径；③强调产权意识的治理原则；④发展灵活多样的治理手段；⑤政府的有效引导和监管。同时应避免的机构的产权不清、政府的过度干预和低利率的产品设计。（3）山东省的总体经济状况、贫困人口分布和互助社发展规范性在全国范围内都具有一定代表性，因此较适宜作为中国互助社的样本研究区域。分析发现山东省境内的互助社发展状况总体呈现以下特点：总体发展迅速但区域间规模差异大；益贫效果良好且发展空间广阔；农户名义参与水平高，但贫困户实际参与水平低；财政拨付逐年递增且居主导地位，但与贫困人口分布不匹配；试点村的经济水平差异显著，试点村与互助社数量比例趋于稳定。从问卷调查结果来看，社员和管理人员对于互助社的作用基本持肯定态度，对互助社信息透明度也较为满意，但在资金供给、决策形成和利率设置等方面互助社仍无法满足社员自身发展的需求。（4）由于处在试点阶段，互助社的筹资机制在全国呈现多样化的特点。具体对山东省互助社筹资机制进行分析，发现筹资各主体地位较为明确，财政拨款占主导地位且趋于稳定，社会捐助资金占比较低。尽管部分互助社也已经开始尝试创新融资模式，与金融机构开展金融联结，省级财政部门也不断在进行以奖代补的增资和调资，但由于法律框架内互助社不允许吸储，目前大部分互助资金来源仍然渠道仍较为单一，资金总量有限，且对外界的资金依赖性较大。要解决以上问题，一方面可通过“商业银行+财政+民间资金”模式，从而拓宽融资渠道，形成“大扶贫”格局；另一方面政府也应当考虑将农发行作为互助社的扶助银行，为其提供农业政策性贷款流动性融资支持，以及资金存放和结算的优惠支持。从山东省互助社的产权界定方式来看，目前主要有股份合作、共同共有、与专业合作社合营三种形式，界定方式都较为明晰。由此强化了产权主体的行为特征及组织绩效，也印证了社会资本力量立足于农村社区时产生的强大约束性；然而互助社在产权的转移和出让方面界定模糊，甚至互助资金的所有权在一定程度上存在双重持有，互助社与村两委之间的复杂关系也在影响着互助社民主管理的有效实现。在我国经济体制由计划经济向市场经济逐步过渡的转轨经济条件下，保留互助资金的集体所有的产权结构是较为可取的方案，但同时应当强化股权制度设计，方有可能实现互助社的福利最大化。（5）从山东省互助社的外部管理框架来看，民政部门和扶贫部门对互助社的双重管理如何进行职责划分与权力实现，互助社的法律身份何时可得确立、互助社分级制度如何普及是目前亟待解决的重要问题。从互助社的内部治理结构来看，存在的问题主要有内部规制欠完善、管理人员业务素质不高和激励机制缺失、信息化管理难以推广。政府应从加强外部制度供给、实行“社财乡管、管而不代”的托管模式、通过内培外引激发互助社内生动力几方面来解决这些问题。（6）从借款状况来看，目前山东省互助社的借款额度普遍难以满足农户需求，借款占用费率参差不一，部分互助社的费率设计难以体现对贫困户的有效瞄准，借款用途的限制致使农民面临的消费压力并没有得到有效缓解，互助社与专业合作社联合运营可以同时提升经济和社会效益，但也具有一定风险性。通过对还款方式的分析可以发现，互助社的资金周转效率与还款方式密切相关，但还款方式的选择除了考虑资金效率也应当考虑其实际可操作性；目前互助社的还款率普遍较高，但理应注意到潜在的拖欠风险；小组联保作为国际公认的小额信贷典型技术手段，其在中国互助社运营中的环境适应性值得质疑，也不利于从根本上维护农户尊严；互助社的收益结余分配基本规范，但政府强行取消社员农户入股分红这一做法是否值得支持仍存在讨论空间，因为互助社是合作金融性质的组织，其组织成员既是所有者和管理者，又是客户，持有股份的确理应是互助社成员身份的重要标志，也是成员行使民主权利的基础。当然，过于强调股份和分红的作用，带来的负面效应不可小视。针对以上问题，可以考虑的优化途径有：拓宽借款用途、探索和推广“资金互助+专业合作”模式、设置阶梯借款占用费率、淡化联保、灵活担保和设置借款期限。（7）在厘清互助社对扶贫对象的界定和识别、分析贫困户扶持政策、扶持效果及效果差强人意原因的基础上，利用从山东省泗水县17个互助社得到的533份问卷，使用PROBIT计量模型对微观层面影响贫困户借款意愿的因素进行分析，发现决策者性别、决策者文化程度、家庭供养比、家庭现金和银行存款、决策者对借款相关流程的了解程度、决策者对互助社财务信息公开程度的满意状况六个因素对于贫困户对互助社借款意愿影响显著；同时，通过访谈得知贫困户借款不积极的原因主要是认为没有好的产业可以发展，获得资金支持对于他们来说固然可贵，但同时他们更需要投资的机会与能力。因此，地方政府应从建立健全贫困户有效识别机制、给予贫困户充分的产业引导和扶持、设计特惠于贫困户的互助社制度、推广扶贫小额保险等方面入手予以改进。（8）通过分析山东省互助社面对的主要风险的表现形式及产生的原因、外部和内部风险监管的组织结构和行为，发现互助社的外部风险监管缺乏具有专业技能的监管人员和有效的“约束-激励”机制，再通过一个动态博弈框架对互助社与地方政府之间的关系进行分析，发现当前存在于二者之间的混合策略博弈呈现出一种与客观效果相悖的激励陷阱。优化外部风险监管的具体途径有：改进对地方政府的激励机制、强化外部监督审计、根据风险贷款比例（PAR）完善风险准备金备付制度等。对于内部风险监管机制的完善，可考虑加强对内部风险监管人员的能力建设、完善互助社内部风险监管规制和根据PAR来具体制定基层互助社管理人员的激励机制等这些方法。因此，对互助社内部风险监管和外部风险监管，应该根据各自不同特点，明确不同的监管职责，建立协调一致的监管体系，发挥对互助资助组织指导、服务、监督和纠偏的作用，实现应有的监管效果。（9）采用案例分析法，对一个成功案例–山东省淄博市沂源县王家泉村互助社和一个失败案例–山东省临沂市临沭县青云社进行个案分析。发现前者之所以能够获得成功的主要因素在于其具有乡村精英在管理方面给予的强大支持，并能够很好地处理互助社与农民专业合作社的关系，且通过与正规金融机构合作扩大了互助资金规模，满足了贫困村村民不断增长的借款需求。但是，也必须看到，并非所有试点村都适合将农民专业合作社与互助社合并运营，只有当农民专业合作社的生产主业差异性足够明显、社员规模足够大、核心成员管理能力足够强大时这种合并运营才有可能取得成功。青云社的失败证明尽管联体型互助社在方便管理、降低运行成本和提高资金使用效率方面确实存在一定优势，但由于抛弃了社会资本优势，这种组织模式在组建机制、民主管理、风险控制、服务质量、贫困瞄准等方面存在较大的不足或者隐患。
【作者】高杨；
【导师】薛兴利；
【作者基本信息】山东农业大学，农业经济管理，2014，博士
【关键词】扶贫互助资金合作社；扶贫；运行机制；产权制度；

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