澳大利亚授权立法的运行与监督机制研究

【摘要】澳大利亚基本承袭了英国授权立法的传统,议会将制定法律规范的权力授予行政机关、法定机构、仲裁庭及法院都是常见情形。出于公共管理的需要,20世纪70年代起,授权立法的数量激增,但其实施过程中出现了质量不高、内容不透明、审查缺位等问题。作为应对,澳大利亚通过制定新的相关规范、改革原有制度等手段,从“运行控制、议会监督、司法审查”三个方面加强对授权立法的规制,并取得了显著效果。澳大利亚沿用了英国传统的法律原则与理论体系,同时也借鉴了美国的联邦政党制度以及三权分立模式,制定了成文宪法,议会主权原则与权力分立思想也相应构成了澳大利亚宪政体制的基本原理。虽然传统的宪政分权理论排斥授权立法,但随着公共行政需求的变化,授权立法由于其能够缓解议会立法的时间压力、灵活应对专业需要或新颖的立法对象,提高争议事项的立法效率等特征,在澳大利亚逐渐被广泛接受。但另一方面,授权立法也面临着干涉议会主权、破坏宪政平衡,乃至侵犯个人权利的指责。为此,澳大利亚各行政辖区都进行了相应改革。首先,以2003年澳大利亚联邦《立法文书法案》确立了澳大利亚的授权立法运行的基础规则。其次,授权立法登记备案制度、议会专门委员会审查机制等实现了议会对授权立法的质量控制。再次,改进的司法审查制度也确保了对授权立法的事后监督。虽然联邦与各州并没有统一的模式,但澳大利亚的授权立法机制正逐渐呈现出制度化与规范化的发展态势。澳大利亚授权立法的运行以“必要或便利”的授权条款规则为实质效力依据,以符合法定程序为授权立法质量控制的形式要件。作为一个多法域国家,澳大利亚联邦及各州都制定了规范授权立法的专门性立法。笔者从现行制定法规范入手,通过对澳大利亚联邦、首都地区、昆士兰州等典型的行政辖区的专门性立法进行逐一考察,分析得出其在立法文书内涵、制定机关、起草程序、咨询要求、管制影响声明、公布与登记制度、撤销程序等方面规定的异同。澳大利亚同时也是一个判例法国家,通过选取标志性案例,可以对授权立法的起草与制定、提交与备案、议会驳回与公布等关键程序的适用要点进行解读。不得与基本立法相冲突是授权立法有效的前提,此处的基本立法不仅包括授权法或其他法律,还包括普通法、宪法及已被转化为国内法的国际公约与条约,与之冲突将导致授权立法的推定撤销。此外,法规除设有“保留条款”的情形外,授权条款的撤销也会导致以其为依据而制定的授权立法的被撤销,“日落条款”则确保了经过规定时限的授权立法的撤销。当前,绝大多数行政辖区,授权立法被撤销的效果已由制定法作出相对明确的规定。议会监督是英美法系国家对授权立法进行控制的首选途径。在澳大利亚,这主要通过议会对提交备案的授权立法行使驳回权而实现。议会下设审查委员会等专业性立法监督审查机构,负责依据议会设定的标准,对提交至议会备案的授权立法进行审查,向议会作出驳回与否的建议。经过多年的法律实践和制度积累,联邦及各州都形成了各自稳定且有效的审查机构与制度。审查的目的通常在于确保某项文书符合制定法要求,未不当的侵犯个人权利和自由,未不当的要求公民权利与自由必须以未经司法或独立仲裁机构审查的行政决定为依据,以及未包含任何不适宜由议会制定的事项。此外,作为对专门委员会审查的补充,联邦议会及部分州议会还设有议案审查委员会,负责审查呈递给参议院的立法议案,以避免授权立法权力的不当授予或议会审查不充分的情况。随着人权保护意识的增强,近年来澳大利亚议会监督机制也有了新发展。澳大利亚首都地区、维多利亚州及澳大利亚联邦先后通过了人权法案,并分别规定了依据人权原则对立法进行审查的规范机制。在普通法传统下,澳大利亚长久以来即将司法审查视作控制行政机关行为的重要手段。而授权立法中的司法审查为监督具有立法权的公共机关立法行为的合法性,防止行政权力过度膨胀,保护公民合法权利发挥着最后防线的作用。经司法审查,授权立法可能因超越授权(简单越权)、不合理或不合比例、缺乏确定性、目的不正当等理由被确认无效。本文通过对澳大利亚及其他英联邦国家判例的考察,对起诉资格、诉讼方式、救济手段、被审查文件的范围、审查理由、排除审查的条款等问题进行了细致梳理。在联邦层面,由于1977年《行政决定(司法审查)法》的适用范围限于行政决定,因此对授权立法只能依据普通法要求进行司法审查,而不能要求制定法上的规定救济,行政机关行政行为与立法行为的微妙界分也变得至关重要。但制定法及司法判例的最新发展表明,两者并非相互排斥的范畴,制定者的同一性也逐渐减弱了这种区分的必要性。授权立法应摒除其中立法权异动与行政权扩张的因素,通过使立法与行政的交互过程由传统的行政主导型转向“论证—商谈型(Argumentations-undDiskurstheorie)”,从而营造一个开放结构与理性对话的权力空间。在这期间,探寻授权立法机制中的平衡理念不失为一种理性良治的选择。澳大利亚授权立法制度的理念核心在于多元平衡：分权原则与积极行政的平衡,民主权利与政府职能的平衡,公平正义与社会效率的平衡,权力运行与监督保障的平衡等。相比之下,我国的授权立法制度无论在形式程序上或实体规范上均有所欠缺,反映到具体制度上,便是当前授权立法程序的封闭与监督机制的缺位。而在授权立法题域中,更应体现权力平衡的制度基础,以及利益均衡的价值追求。所以,以授权立法中本应蕴含的平衡理念为引导,遏制传统公权力行为的强制性与单方意志,确保多重社会资源的均衡配置格局,方能实现我国社会转型期正义良善之立法与公平高效之行政的融合,从而在多元利益对立博弈中找到和谐共生,达致自由、民主、平等的宪政精神的最大彰显。
【作者】贾宸浩；
【导师】柳砚涛；
【作者基本信息】山东大学，宪法与行政法学，2014，博士
【关键词】授权立法；程序控制；议会监督；司法审查；多元平衡；

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