中国公立大学法人治理结构研究

【摘要】现代大学制度的核心问题是大学治理结构问题,改革和完善中国大学治理结构是完善中国特色现代大学制度的关键。中国正处于大学制度变革的关键时期,全国范围内的公立院校都在为完善大学治理结构做出尝试。但是从学术界来看,如何完善大学治理结构还缺少非常有说服力的理论依据。改革开放以来,中国非常重视大学治理结构建设,中国政府2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中,首次提出“大学治理结构”的概念。本研宄认为,大学法人治理结构的前提和基础是确立有效的产权结构,在此基础上架构外部治理结构和内部治理结构,内部治理结构主要由权力配置(决策体制、执行体制、监督体制)和运行机制(激励与约束机制和信息披露机制)等部分组成,从而形成各自独立、权责明晰、协调运转、相互制衡的高效体制和机制。传统公司理论中,公司治理结构主要包括股东会、董事会和监事会。非营利组织治理结构的基本框架包括会员大会、理事会、监事会和管理层,会员大会是组织的最高权力机关,非营利组织不存在股东,因此理事会的地位非常重要。大学作为一种特殊的非营利组织,从公司治理和非营利组织治理中吸取了治理经验,但同时大学组织的治理也具有自身的独特性,高等教育机构研究、教学和社会服务等核心职能的实现,需要建立在大学自治和学术自由的基础之上。世界上许多国家和地区都将公立高校列入公法人范畴。法人是一个有机的组织体,需要具有完备的组织结构体系,保障整个体系功能的实现。改革开放以来,高等教育领域围绕“扩大高校办学自主权”和“落实大学法人地位”展开了一系列改革。中国大学在取得法人地位之后,除规定大学校长是法人代表之外,大学的治理结构几乎没有发生任何实质性变化。首先,法人治理结构确立的前提是产权结构的明晰。国家只是“虚位”的所有者,大学产权的所有者实际处于缺位的状态。虽然公立大学各自都实际上占有并使用着一部分国有教育资产,但是并不能自主经营决策,更不能享有剩余索取权和资产处置权,简而言之即高校并没有法人所拥有的完整独立财产权,无法履行从国家所有权中分离出来的高等学校法人的占有、使用、收益和章程规定的处分权。应当借鉴西方发达国家的经验,通过信托的方式,作为大学资产所有者代表的政府将大学的土地、建筑、资金等委托公立大学进行管理,大学作为受托者享有信托期间对信托财产的自主管理权,政府不得随意干预。赋予公立大学公共信托受托者的法律地位。即信托委托人为政府或私人基金；信托受托人为大学董事会或理事会；信托受益人为社会公众。第二,作为团体人格的法人,决策权力不应完全集中在一个人身上,因而法人机关的确立比确定法定代表人更为关键。从而导致大学在法人机关长期缺位的情况下维持基本的运行。根据《高等教育法》的精神,党委会承担者最高决策机构的角色。但现实中,党委会、校长、学术委员会都不同程度上拥有部分事务的最终决策权,但却又不能承担起法人机关的职责。1995年,中国的学校(包括大学)根据《教育法》获得了法人地位。大学组织的角色发生了很大变化,大学和政府的关系从原来纯粹行政隶属关系,转变为独立的公法人(事业法人)与公法人(政府法人)之间的关系。与法人机关关系最为密切的两个主体是举办者和管理者。举办者与法人机关之间应当是信托-受托关系,举办者是信托人,法人机关是受托人；法人机关与管理者(大学校长)之间应当是委托-代理关系,法人机关是委托人,大学校长是代理人。中国公立大学的校长是大学的法人代表,是大学的最高行政首长,承担着管理大学的角色。由于法人机关的缺位,中国公立大学的委托-代理关系是残缺的。政府对于中国公立大学而言,同时扮演着举办者和管理者两种角色。由于高等教育资源和国家教育权被政府全面控制,中国公立大学长期以来处于被动和从属的状态,办学自主权尚未充分落实,办学的积极性没有得到充分的发挥。社会捐赠者越来越成为对中国公立大学而言非常重要的外部主体。一所规模较大的大学必将是科层性的。在计划经济下,大学跟各种体制内单位一样,属于整个国家科层结构的一部分,是上级行政管理部门的下属事业单位,不具有自主管理的权限。以校长为首的行政系统是大学决策的具体执行者。为了提高大学的管理效率,大学行政系统通常是一个科层结构,校长处在这一结构的顶点,他有权任命其他行政人员,并有效指挥整个行政系统运转。党委在大学内部治理结构中扮演了最高决策机构的角色,决策过程遵循民主集中制。校长作为大学的行政首长,在行政决策过程中拥有形式上的最终决策权,但党委通过政治领导、思想领导和组织领导约束了校长决策的自由度。条线的决策论证对决策过程至关重要,论证过程是围绕“双头”展开的,部门利益会对论证过程产生影响。与此同时,大学是一个典型的利益相关者组织。治理机关尽管拥有最终的审议权,但由教师组成的各种委员会应该在学术决策的动议、论证等环节中发挥更大的作用。从相当程度上说,治理机关所拥有的最终审定权是形式性和象征性的。在中国公立大学,虽然相当一部分大学已经逐步建立起了董事会(理事会)制度。但是董事会主要是作为一种筹资机制而存在的,董事是为了奖赏大额投资而设立的荣誉席位,并不具备投票决策的权力。这与西方发达国家较为成熟的大学董事会(理事会)相比,具有本质的差别。在大学运行中,激励与约束机制主要应当是法人机关对大学校长的激励与约束。在现实当中,尽管校长职位本身蕴含着一些激励和约束因素,但是由于法人机关的缺失,委托人是不存在的,也就难以建立真正有效的激励与约束机制。在促进高等学校依法治校的背景下,教育部根据《高等教育法》和《政府信息公开条例》的有关规定,制定了《高等学校信息公开办法》,大学层面也都制定了自己的信息公开实施条例。从本质上说,这是一种信息披露机制的构建。
【作者】张端鸿；
【导师】陈晓原；
【作者基本信息】复旦大学，行政管理，2013，博士
【副题名】以A大学为例
【关键词】法人治理结构；中国公立大学；大学法人；

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