集体建设用地使用权流转的法律规制研究

【摘要】当前,我国正处在工业化、城镇化和农业现代化加速推进的进程之中,集体建设用地使用权流转已是大势所趋。由于集体建设用地使用权流转一直缺乏微观层面的具体制度安排,使得城乡土地市场仍然处于分割状态,因而严重阻碍了经济社会的发展。集体建设用地使用权在法律性质上是一种重要的用益物权。集体建设用地使用权流转从本质上讲是一种民事法律行为,同时也包含许多重要的行政法律制度的内容。集体建设用地使用权流转法律制度改革经历了改革开放以前的基本禁止流转阶段,改革开放至1990年代的无序、自发流转阶段和1990年代至今的逐步规范阶段的历程。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为建立城乡统一的建设用地市场提供了通道和政策空间。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市场,实行农村集体经营性建设用地与国有土地的同权同价。集体建设用地使用权流转法律制度改革已经在流转的基本条件、流转的收益分配制度、指标交易制度、宅基地使用权流转制度等方面取得了明显进展,顺应了历史发展潮流,促进了社会经济发展,为集体建设用地使用权流转法律制度的重构奠定了基础。当前,集体建设用地使用权流转法律制度存在的主要问题是：中央政府和地方政府政策目标存在差异,法律体系建设滞后,内在冲突明显,市场机制未得到有效发挥。这些问题产生了土地利用秩序和耕地保护目标受到严重挑战、权利人缺乏可靠的权利保障、收益分配关系十分混乱、集体土地资产流失严重等后果。“小产权房”问题的产生,正是我国二元土地制度不平衡性的具体反映,是现行集体建设用地使用权流转法律制度不完善的后果。解决“小产权房”问题,应当从完善农村集体建设用地使用权流转机制、加强农村土地利用规划、健全住房保障体系等方面入手,针对不同情况进行分类处理。集体建设用地使用权流转法律制度的重构,涉及到方方面面的利益调整,是一项艰巨复杂的系统工程。权利保护与自由流转是私法在其中要实现的价值目标,耕地保护与土地规划是公法在其中要实现的价值目标。平等、正义、安全和效率等是具体的价值目标。在重构过程中,应当贯彻土地的社会主义公有制的原则,自愿流转的原则,土地用途管制的原则,节约集约用地的原则和城乡统筹发展的原则。集体建设用地使用权流转的民事法律制度,是承认和保护集体建设用地使用权权利人合法权利的法律制度,包括集体建设用地使用权流转主体、集体建设用地使用权流转的种类、集体建设用地使用权流转合同等内容。集体建设用地使用权流转的行政法律制度是构建集体建设用地使用权流转法律制度的重要方面,包括地籍管理制度、土地用途管制法律制度和收益分配制度。完善的地籍管理制度是集体建设用地使用权流转法律制度有效运行的前提条件。为了构建完善的集体建设用地使用权流转制度,切实落实土地用途管制,就必须制定具有科学性和可操作性的土地利用规划。集体建设用地使用权流转制度改革能否顺利推进,在很大程度上取决于流转收益的分配关系是否合理。健全的纠纷解决制度有利于更好地解决日益增多的集体建设用地使用权流转纠纷。和解、调解、行政途径、仲裁和司法途径是通常采用的纠纷解决方式。集体建设用地使用权流转法律制度的改革,亟需各方面的配套制度予以支持和巩固。构建新型的集体建设用地产权体系,并体现为一种制度性保护,成为重构集体建设用地使用权流转法律制度的前提条件。土地征收制度虽然进行了一系列的改革,但仍存在许多亟待解决的问题。建立集体建设用地使用权流转制度应当是我国今后土地征收制度改革的基本方向。建立城乡建设用地增减挂钩制度,对于集体建设用地使用权流转法律制度的重构具有重要意义。要在集体建设用地使用权流转中实现农民利益的最大化,就必须对农村群众基层自治组织进行改造,实行农村群众基层自治组织的产权激励、权力制约和利益平衡机制,完善村民委员会的民主决策、民主参与和民主监督制度。集体建设用地使用权流转与农村社会保障制度之间有着密切的联系：一方面,集体建设用地使用权流转能够促进农村社会保障制度的发展完善；另一方面,集体建设用地使用权流转制度改革需要农村社会保障制度作为后盾。
【作者】陶镕；
【导师】刘旺洪；
【作者基本信息】南京师范大学，宪法学与行政法学，2014，博士
【关键词】集体建设用地使用权；流转；法律规制；

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