我国食品安全规制效果评价及规制体制重构研究

【摘要】食品安全关乎民生,是保证人类生命健康和生活质量的基础。通过食品安全规制保证食品的质量安全不仅是一个技术问题,同时更是重要的经济、社会课题。随着农业生产能力、经济水平的不断提高,粮食安全以不再是大多数国家有关食品所关心的唯一问题,以食品质量安全程度为内涵的食品安全问题越来越得到政府决策者和社会公众的重视。近年来,我国食品安全事故频繁发生,食品安全问题甚至带来了严重的经济和社会后果,制约经济社会的可持续发展。加强食品安全规制,改善食品安全现状、控制食品安全事故发生成为消费者的迫切需求和政府关注的工作重点。十八届三中全会《决定》更明确指出,“完善统一权威的食品药品安全监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度,建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度,保障食品药品安全。’食品安全问题主要来自于信息不对称的市场失灵。食品本身的经验品和信任品属性导致消费者在购买前无法获知其质量属性,甚至在购买后仍对食品的营养成分和安全程度等信息难以确定,而且几乎很多的食源性疾病为慢性疾病,即使食用后对健康产生负面影响,也无法将影响完全归因于消费了该食品。食品的信任品属性是食品买卖中存在信息不对称的根源。由于生产加工企业和销售者相对于消费者而言对于食品安全属性拥有绝对的信息优势,因而能够以次充好,通过销售假冒伪劣和不安全食品降低成本,同时威胁消费者的健康和生命安全。由此也说明了政府对食品安全问题进行干预,对企业行为进行监督规范,强制其揭示食品相关信息、通过质量安全认证体系,并对企业违法行为予以惩处的必要性。然而食品安全规制本身也存在各种问题,表现为政府失灵。学界的一个共识是,我国一直以来所形成的食品安全规制体制存在多部门共同规制、权责交叉重叠的“多头管理”问题。事实上,我国的食品安全规制体制一直处于不断发展和完善的过程当中,我国食品安全规制改革经历了以国家卫生部门为主导的食品安全规制体制向多部门分环节规制体制过渡,并在“大部制”改革的背景下逐渐形成卫生部门综合统筹的新规制体制的一系列过程,政府及相关部门对食品安全规制进行了多次重要、有益的改革。2013年3月份开始,在政府机构大部制改革的背景下,新组建食品药品监督管理总局整合了以往分散于卫生、农业、质检、工商、商务等各部门的食品安全规制职能和机构,使规制主体进一步集中,资源进一步整合。大部制改革伊始,改革成效将在未来较长的一段时间内逐步显现。由于食品市场存在的严重信息不对称问题未能得到有效解决,故而尽管政府不断加强食品安全规制力度,食品安全事故仍层出不穷。就目前而言,通过对我国食品安全规制效果评价发现规制中存在的不足和问题,从规制体制角度提出改善规制效果的路径,并论证食品安全规制领域大部制改革的正确性和进一步改革的方向,进而提出包括企业、消费者、社会组织在内的多元主体共同参与食品安全治理,以此作为一种制度补充和保障,仍具有重要的现实意义。因此本论文首先从我国食品安全规制体制改革过程入手,探究食品安全规制体制存在的问题,并对我国食品安全现状进行分析和评价。通过描述统计以及构建总体指标指出我国食品安全规制近年来呈现整体加强的趋势。在此之后,分别从企业和消费者角度对我国食品安全规制的效果进行评价。基于DEA(数据包络分析)的方法,从企业角度评价我国食品安全规制投入产出效率,发现以投入产出效率衡量的我国食品安全规制效果并不理想。进而以山东省为例,考察接受食品安全规制(HACCP)企业的经营情况、产品质量安全程度以及消费者满意度等规制效果指标。同样得出食品安全规制效果有待提升的结论。消费者角度的规制效果评价方面,以消费者营养健康状况受食品安全规制的影响作为食品安全规制的间接效果,运用中国营养健康调查数据(CHNS),运用倍差法(DID)结合倾向得分匹配法(PSM)分析食品安全规制对于消费者食品消费量、营养健康水平的影响。研究结果显示,尽管食品安全规制有助于恢复食品安全事故后消费者的信心,改善消费者营养和健康状况,但这种促进作用并不显著。实证分析的结果表明,我国目前的食品安全规制虽然在不断增强,但其效果并不明显。本文认为,导致这一现象的一个内在原因是,食品安全规制体制本身的复杂性,尤其是食品安全规制主体的权力配置问题。由于食品行业的规制本身面临多重委托—代理问题,存在着包括政府(规制机构)、企业、立法机构(代表消费者利益和社会福利)在内的多重委托代理关系,规制的环节中存在着道德风险,委托—代理链条冗长影响规制效率,同时作为这一委托—代理链条的中间环节的规制机构,是整个食品安全规制当中的关键,其权力配置的方式也直接影响着最终的规制效果。基于我国食品安全规制的体制特征,本文分别讨论了规制机构作为委托人和代理人的情况。规制机构作为代理人的情况下,通过构建多任务委托—代理模型,讨论食品安全规制体制进行大部制改革的必要性,发现走机构整合的“大部制”改革路线是我国食品安全规制体制改革的更优选择。而规制机构作为委托人的模型中,笔者则通过构建一个多委托人代理模型就可能存在规制俘获问题展开分析,提出进一步改革的方向。食品安全规制同时涉及政府规制机构、企业以及消费者在内的多方利益相关者,规制者行为并非决定规制效果的唯一因素。本文通过构建食品生产加工企业之间、企业与消费者之间、政府规制机构与企业之间的多个博弈模型,分析各利益相关主体的行为、最优策略选择以及其影响因素,发现加强政府监督控制力度、强化企业社会责任、充分发挥消费者和社会组织的监督作用的重要性。基于前文的分析,笔者提出将政府单一主体的食品安全规制扩展为多元主体共同主导的食品安全治理。指出在多元化的社会发展格局中,我国传统的以政府为单一治理主体的食品安全规制治理结构面临着诸多困境,已不能满足现代社会对食品安全治理的需求。最终提出通过构建规制者主导、企业自律、消费者参与、社会协同(包括行业协会、新闻媒体等)的食品安全合作治理框架,作为食品安全规制效果提升的最终制度保障。
【作者】张肇中；
【导师】王金利；张红凤；
【作者基本信息】山东大学，西方经济学，2014，博士
【关键词】食品安全规制；规制效果评价；规制体制；合作治理；

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