城镇建设用地批后监管的利益博弈与对策

【摘要】近年来,随着经济社会的快速发展,土地市场日趋活跃,土地市场化程度也在不断提高。然而在城市化不断推进的同时,城镇土地的开发利用问题不断出现,用地企业囤积土地、低效利用土地、改变用途及容积率、灰色交易土地等违法违规现象愈发严重,并逐渐成为政府和公众关注的热点。供后土地违法违规利用的问题不仅破坏了土地市场秩序,造成国有土地资产的流失,并且不利于土地的节约集约利用和经济社会的持续发展。土地作为准公共物品、土地利用的外部性和土地经营的信息不对称性等土地及其利用的特性决定了供后土地需要加强监管,但是传统的重审批轻监管的思想观念却依然影响着政府及其管理人员。随着《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)出台以来,中央政府明确提出要加强建设用地的批后监管工作。自此,建设用地批后监管工作在全国范围内纷纷展开,但监管的实际推进效果不尽如人意。本文在介绍城镇建设用地批后监管的背景下引出批后监管的利益相关者,包括中央政府、地方政府、用地企业和公众,并对各利益相关者的行为进行具体分析。中央政府在批后监管工作中通过出台政策并派督察人员对政策的落实情况进行监督检查,主要追求经济可持续发展、社会和谐稳定等目标。地方政府一方面在中央政府的权威下积极推行监管,另一方面在追求利益最大化过程中又有消极监管的倾向,主要追求经济利益、政治收益等目标。用地企业在追求利润最大化过程中会出现囤积土地、改变容积率等违规行为,主要追求经济利益的目标。公众作为批后监管工作的间接利益相关者,有参与监督地方政府和用地企业的权利,但因缺乏监督的动机,尚未发挥出应有的作用。在监管利益相关者行为分析的基础上,通过对中央政府与地方政府、地方政府与用地企业以及地方监管处置的博弈分析,从利益相关者角度探讨监管推进缓慢的影响因素。从中央政府与地方政府的博弈分析中,可以发现中央政府监管投入成本、地方政府积极执行政策收益、消极执行政策收益以及所受中央的惩罚是影响监管推进的主要因素。从地方政府与用地企业的博弈分析中,可以获知影响监管推进的因素包括地方政府监管付出成本、用地企业违约所获收益、履约所获收益以及被惩罚的罚金。而对地方政府监管处置的博弈分析中,可以获知用地企业是否选择违约与监管处置的声誉有着重要的关系,若监管处置的声誉提高,则用地企业不敢轻易选择违约,有助于促进批后监管效率的提高。在博弈理论分析的基础上,借助常州市新北区批后监管开展的实例进行案例分析。首先,通过对新北区批后监管现状以及监管开展情况介绍,发现批后监管总体推进进度比较缓慢的问题。其次,针对开工监管环节进行具体博弈实证分析,探讨利益博弈背景下开工监管变化的趋势。再次,结合博弈的理论分析和新北区监管实际情况,深入探讨监管推进缓慢问题的成因,包括区政府在两难困境下的监管决策偏离、监管处置的“不可置信威胁”、处罚力度不够、监管基础薄弱、监管方式单一等。最后,在理论和案例综合分析的基础上,从中央政府和地方政府角度分别提出推进批后监管的对策。从中央政府角度,通过改革政绩考核制度、加大对地方政府的监督力度尽可能地纠正地方政府执行政策的偏离。从地方政府角度,通过强化执法监管和创新监管方式等手段来规范用地企业行为,以促进监管效率的提高。
【作者】陆萃；
【导师】吴群；
【作者基本信息】南京农业大学，土地资源管理，2013，硕士
【副题名】以常州市新北区为例
【关键词】城镇建设用地；批后监管；利益博弈；常州市新北区；

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